УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 февраля 2015 г. № 2-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области статьи 16.1, пункта 9 статьи 16.2
Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105
"Об особенностях регулирования земельных отношений
на территории Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, Ю.А. Кузяева,
с участием:
- представителя заявителя - К.А. Рамазанова - Г.М. Гетьманенко,
- представителей заявителя О.А. Стояновой - Г.А. Бумбиерса и А.В. Касаткина,
- представителя Калининградской областной Думы, как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Е.К. Красновой,
- представителя Губернатора Калининградской области, как должностного лица, подписавшего правовой акт, подлежащий проверке, - Е.Ю. Гора,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 16.1, пункта 9 статьи 16.2 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области".
Поводом к рассмотрению дела явились обращения граждан К.А. Рамазанова, О.А. Стояновой, Т.В. Шенделевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителями нормы.
Заслушав сообщение судей-докладчиков Т.А. Карпенко, А.В. Куликова, объяснения представителей сторон А.В. Касаткина, Г.А. Бумбиерса, Г.М. Гетьманенко, Е.К. Красновой, Е.Ю. Гора, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд от граждан К.А. Рамазанова, О.А. Стояновой, Т.В. Шенделевой (далее - заявители) поступили обращения о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области положений Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области № 105).
Заявитель О.А. Стоянова оспаривает положения статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105. Заявители К.А. Рамазанов и Т.В. Шенделева оспаривают подпункт 3 пункта 2 статьи 16.1 и пункт 9 статьи 16.2 Закона Калининградской области № 105.
Статьями 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области № 105 установлен порядок предоставления земельных участков без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей. В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105 одним из этапов предоставления земельного участка является образование органом местного самоуправления земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности (осуществляется в случае, если земельный участок не сформирован). Согласно пункту 9 статьи 16.2 Закона Калининградской области № 105 орган местного самоуправления на основании утвержденного списка многодетных граждан, подавших заявление о постановке на учет в целях предоставления земельного участка, определяет потребности в указанных земельных участках. Расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения земель общего пользования.
Заявители указали, что они являются многодетными гражданами и на основании пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Калининградской области № 105 с учетом изменений, внесенных в него Законом Калининградской области от 3 ноября 2011 года № 45, имеют право на бесплатное однократное предоставление в собственность земельного участка без торгов и предварительного согласования места размещения объекта.
В соответствии с постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 13 августа 2012 года № 1526 О.А. Стоянова поставлена на учет в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно за № 1300. По ее мнению, реализация любого права гражданина должна осуществляться в разумные сроки. Оспариваемые нормы не содержат конкретного (максимального) срока для предоставления однократно в собственность многодетным гражданам земельных участков без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, что является нарушением данного права заявителя, гарантированного статьей 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, частью 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации. В обращении указала, что с момента установления права многодетным семьям на получение земельного участка в период с ноября 2011 года по апрель 2013 года фактически предоставлено только 6 земельных участков.
Как следует из обращения и представленных документов, в соответствии с постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 17 февраля 2012 года № 245 гражданин К.А. Рамазанов был поставлен на учет за № 512. По состоянию на 17 июля 2014 года фактический номер его очереди - 499, из чего следует, что за два с половиной года его очередь продвинулась всего на 13 пунктов.
Заявитель Т.В. Шенделева в обращении указала, что 21 ноября 2011 года администрацией городского округа "Город Калининград" была поставлена на учет за № 571. Согласно данным сайта администрации городского округа "Город Калининград" на 25 сентября 2014 года ее очередь - № 547, из чего следует, что за три года было выделено многодетным гражданам всего 24 земельных участка.
Заявители К.А. Рамазанов и Т.В. Шенделева в обращениях указали, что реализация прав граждан должна осуществляться в разумные сроки. Отсутствие в оспариваемых нормах разумного срока для формирования перечня земельных участков и для предоставления земельных участков практически исключает возможность его получения заявителями в статусе многодетного гражданина.
Исходя из указанных правовых позиций, в обращении О.А. Стояновой изложено требование - признать положения статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105, не предполагающих в системе действующего правового регулирования установления максимального срока предоставления земельных участков многодетным гражданам, не соответствующими статьям 15, 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области, поскольку отсутствие такого срока лишает граждан судебной защиты от бездействия субъектов предоставления бесплатного земельного участка. В обращениях К.А. Рамазанова, Т.В. Шенделевой изложено требование - признать подпункт 3 пункта 2 статьи 16.1, пункт 9 статьи 16.2 Закона Калининградской области № 105 (в части отсутствия сроков формирования перечня земельных участков) не соответствующими статьям 7, 15, 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Поскольку обращения заявителей касаются одного и того же предмета, в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Определением Уставного Суда от 25 ноября 2014 года № 66-О дела по данным обращениям заявителей соединены в одном производстве.
В ходе судебного заседания представители О.А. Стояновой - А.В. Касаткин и Г.А. Бумбиерс и представитель К.А. Рамазанова - Г.М. Гетьманенко подтвердили правовую позицию и требования, изложенные в обращениях заявителей.
Представитель Калининградской областной Думы Е.К. Краснова в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменных отзывах областной Думы, заключающуюся в том, что оспариваемые заявителями положения Закона Калининградской области № 105 приняты в рамках полномочий Калининградской области как субъекта Российской Федерации в соответствии с предписаниями федерального законодательства.
Указала, что предоставление многодетным гражданам земельных участков является многоэтапным процессом. Установленный в законе порядок содержит все необходимые элементы. Мероприятия по формированию земельных участков в указанных целях осуществляются в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Считает, что вопросы формирования перечня земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам, урегулированы пунктом 4 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105. Оспариваемые заявителями нормы Закона области № 105 не нарушают прав многодетных граждан на предоставление земельных участков и соответствуют положениям статей 7, 15, 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Представитель Губернатора Калининградский области Е.Ю. Гора поддержала позицию, изложенную в письменных отзывах, согласно которой оспариваемые положения Закона Калининградской области № 105 были приняты в порядке реализации полномочия субъекта Российской Федерации, направлены на обеспечение и защиту прав многодетных граждан.
Полагает, что Законом Калининградской области № 105 предусмотрены все этапы, необходимые для предоставления многодетным гражданам земельных участков без торгов и предварительного согласования места размещения объекта с указанием их сроков. Отметила, что порядок и сроки проведения мероприятий по образованию земельных участков регулируются федеральным законодательством, которое не относит к компетенции субъектов Российской Федерации определение сроков образования земельных участков. Считает, что установленный Законом Калининградской области № 105 порядок предоставления земельных участков является определенным и не создает на практике препятствий для реализации права многодетных граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, принят в соответствии с федеральным законодательством и не противоречит статьям 7, 15, 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105 в той мере, в какой ими не предусмотрен максимальный (конкретный) срок для предоставления однократно в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельного участка без торгов и предварительного согласования места размещения объекта, положения подпункта 3 пункта 2 статьи 16.1 и пункта 9 статьи 16.2 Закона Калининградской области № 105 в той мере, в какой ими не предусмотрен конкретный срок формирования перечня предоставляемых земельных участков.
2. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Согласно Конституции Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72) земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель предоставил полномочия по определению порядка бесплатного предоставления земли многодетным гражданам законодателю субъекта Российской Федерации.
На территории Калининградской области отношения, связанные с установлением порядка предоставления земельных участков гражданам, имеющих трех и более детей, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, урегулированы статьями 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области № 105.
Законами Калининградской области от 25 апреля 2013 года № 223 и от 6 октября 2014 года № 346 внесены изменения и дополнения в статьи 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области № 105, оспариваемые положения которых действуют в настоящее время в редакции указанных законов.
Исходя из изложенного, правовое регулирование отношений, связанных с определением порядка предоставления земельных участков многодетным гражданам, предусмотренное статьями 16.1, 16.2 Закона Калининградской области № 105, осуществлено Калининградской областной Думой в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством.
3. Согласно пункту 1 статьи 16 Закона Калининградской области № 105 предоставление земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам на праве собственности может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и настоящим Законом.
Абзац второй пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепляя право субъекта Российской Федерации своим законом установить случаи и порядок предоставления многодетным гражданам бесплатно без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, не содержат ограничений права выбора указанными гражданами цели предоставления им земельных участков из предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации.
Статьей 16.1 Закона Калининградской области № 105 установлен порядок предоставления земельных участков без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей.
Из взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 16 и пункта 1 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105 следует, что порядок предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков установлен для любых целей удовлетворения личных потребностей семей на земельном участке, не связанных с ведением предпринимательской деятельности.
При рассмотрении настоящего дела, оценивая соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемых положений Закона Калининградской области № 105 по своему содержанию, Уставный Суд исходит из следующего.
Статьей 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что в Калининградской области создаются условия для достойной жизни людей, развития социальной сферы, повышения уровня и качества жизни человека, оказания мер поддержки социально незащищенным категориям населения.
Безвозмездная передача земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в том числе для индивидуального жилищного строительства, является формой государственной поддержки таких семей, и при осуществлении отбора земельных участков необходимо учитывать транспортную доступность; существующую обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, наличие или сроки строительства объектов социальной инфраструктуры, коммунального обслуживания и торговли; другие критерии в зависимости от целей предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков.
Статьи 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области № 105 по своему содержанию представляют собой систему взаимосвязанных действий субъектов регулируемых земельных правоотношений, выстроенных в определенной последовательности в целях учета, выявления потребности и предоставления многодетным гражданам земельных участков без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов в собственность бесплатно в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Пунктом 1 статьи 16.1 определены категория и условия предоставления земельных участков многодетным гражданам. Пунктом 2 статьи 16.1 установлен порядок предоставления земельных участков, предусматривающий следующие действия:
1) подача многодетным гражданином заявления о постановке на учет в целях предоставления земельного участка в орган местного самоуправления;
2) принятие органом местного самоуправления решения о постановке многодетного гражданина на учет либо об отказе в постановке его на учет;
3) образование органом местного самоуправления земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности (осуществляется в случае, если земельный участок не сформирован);
4) публикация извещения о предоставлении земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам;
5) подача многодетным гражданином, состоящим на учете, заявления о предоставлении земельного участка с указанием его кадастрового номера и местоположения земельного участка;
6) принятие органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно из участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно.
Многодетным гражданам предоставляются земельные участки, образованные органом местного самоуправления и предназначенные для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно (пункт 3 статьи 16.1). В случае, если земельный участок не сформирован, органом местного самоуправления осуществляется образование земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности (подпункт 3 пункта 2 статьи 16.1).
Пунктом 9 статьи 16.2 установлено, что расчет потребности в земельных участках производится органом местного самоуправления на основании утвержденного списка многодетных граждан, подавших заявление о постановке на учет, в целях предоставления земельного участка исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения земель общего пользования.
Таким образом, удовлетворение потребности многодетных граждан в предоставлении земельных участков, а следовательно, и сроки их предоставления, напрямую зависит от количества поданных гражданами заявлений и наличия сформированных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Перечень земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам, утверждается решением органа местного самоуправления и должен содержать характеристики земельных участков, включая их местоположение, адрес, кадастровый номер, площадь и вид разрешенного использования (пункт 4 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105).
Пунктом 12 статьи 16.1 установлено, что орган местного самоуправления в соответствии с потребностью в земельных участках в целях их предоставления многодетным гражданам и при отсутствии земельных участков для указанных целей на территории данного муниципального образования может обратиться в Правительство Калининградской области или другие органы местного самоуправления Калининградской области о безвозмездной передаче в муниципальную собственность земельного участка под заявленные цели.
Таким образом, процесс предоставления земельных участков в указанных целях является постоянно длящимся и обусловлен наличием граждан, состоящих на учете для предоставления им указанных земельных участков, и наличием отвечающих требованиям законодательства земельных участков, предназначенных для этих целей.
При этом необходимо учитывать, что образование земельных участков осуществляется в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Действующее законодательство при образовании земельных участков, предоставляемых гражданам, устанавливает помимо общих требований и специальные требования в зависимости от целей использования земельного участка, а именно для ведения садоводства, огородничества или дачного строительства, для ведения личного подсобного хозяйства, для индивидуального жилищного строительства и не содержит конкретного срока реализации многоступенчатой процедуры образования земельных участков.
На основании изложенного, а также исходя из того, что количество граждан, поставленных на учет, и возможности образования отвечающих требованиям законодательства земельных участков в муниципальных образованиях области разные, Уставный Суд считает, что мероприятия по формированию перечня земельных участков для указанных целей не могут быть ограничены каким-либо единым конкретным сроком.
В то же время сроки для включения образованных земельных участков в перечень земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам, сроки опубликования информации об образованных земельных участках, а также сроки принятия решения и предоставления земельного участка после получения от многодетного гражданина заявления о предоставлении земельного участка установлены в пунктах 4, 5, 8, 9, 10 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105.
Предоставление гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения уполномоченных органов исполнительной власти Калининградской области или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
В соответствии с пунктом 13 статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105 исполнительный орган государственной власти Калининградской области, уполномоченный Правительством Калининградской области в установленном им порядке, осуществляет мониторинг обеспечения граждан, имеющих трех и более детей, земельными участками на территории Калининградской области.
Таким образом, оценивая по содержанию и целевому назначению предусмотренный оспариваемыми положениями Закона Калининградской области № 105 порядок предоставления земельных участков многодетным гражданам, а также исходя из необходимости учета таких объективных факторов, как разные возможности по формированию земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, их инфраструктурной подготовленности, Уставный Суд приходит к выводу, что данный порядок содержит необходимые элементы, обеспечивающие предоставление земельных участков указанной категории граждан. Установленное правовое регулирование направлено на создание условий для реализации мер социальной поддержки многодетным семьям, не противоречит требованиям действующего законодательства и не может расцениваться как нарушающее или ограничивающее предоставленных гражданам прав.
Таким образом, Уставный Суд не находит оснований для признания статьи 16.1 Закона Калининградской области № 105 в той мере, в какой данной статьей не установлен максимальный (конкретный) срок предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и положений подпункта 3 пункта 2 статьи 16.1 и пункта 9 статьи 16.2 в той мере, в какой ими не предусмотрен конкретный срок формирования перечня земельных участков, предоставляемых для указанных целей, не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Вместе с тем, Уставный Суд полагает, что региональный законодатель вправе установить разумные относительные сроки образования земельных участков в целях предоставления их гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов с учетом требований земельного и градостроительного законодательства.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать статью 16.1 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" в той мере, в какой данной статьей не установлен максимальный (конкретный) срок предоставления многодетным гражданам бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и положения подпункта 3 пункта 2 статьи 16.1 и пункта 9 статьи 16.2 в той мере, в какой ими не предусмотрен конкретный срок формирования перечня предоставляемых указанных земельных участков, соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------