УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Калининградской области Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 июня 2015 г. № 5-П

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области пункта 1 статьи 7 Закона
Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке
назначения и деятельности мировых судей в Калининградской
области" (в редакции Закона Калининградской области
от 29 мая 2013 года № 231)

Уставный Суд Калининградской области в составе председательствующего - и.о. Председателя Суда А.В. Куликова, судей Т.Д. Карпенко, Ю.А. Кузяева,
с участием представителей сторон:
- заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва Ю.П. Галанина - С.И. Синицыной, В.В. Дулова,
- Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - А.А. Красовского,
- Губернатора Калининградской области как должностного лица, подписавшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - Е.А. Орловой,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года № 231).
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В.Т. Султанова и Ю.П. Галанина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года № 231).
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Куликова, выступления представителей сторон: С.И. Синицыной, В.В. Дулова, А.А. Красовского, Е.А. Орловой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

установил:

1. В Уставный Суд 11 февраля 2015 года поступило обращение в форме запроса от депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва Султанова Владимира Тофиковича, и Галанина Юрия Петровича (далее - заявители) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" в редакции Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года № 231 (далее - Закон Калининградской области № 202), который предусматривает, что мировые судьи назначаются на должность областной Думой по представлению, вносимому в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", и при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области. 26 мая 2015 года заявителями дополнительно представлено письменное изложение своей правовой позиции.
По мнению заявителей, оспариваемые ими положения Закона Калининградской области № 202 противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и не соответствуют пункту 1 статьи 2, подпункту 3 пункта 1 статьи 7, пункту 1 статьи 8 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Заявители просят признать Закон Калининградской области № 202 в части пункта 1 статьи 7 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
В ходе судебного заседания представители заявителя Ю.П. Галанина подтвердили в полном объеме его позицию и требования. Пояснили, что пунктом 2 статьи 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" установлены сроки и порядок объявления об открытии вакансии мирового судьи, срок начала полномочий вновь назначенного судьи. Считают, что федеральный законодатель обязывает законодательный орган Калининградской области установить законом субъекта порядок назначения на должность мирового судьи с учетом требований пункта 5 статьи 13 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и пункта 2 статьи 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации". Указали на необходимость исполнения требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение.
Представитель Калининградской областной Думы А.А. Красовский в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве областной Думы, заключающуюся в том, что пункт 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 не содержит противоречий Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Указал, что в соответствии с нормами федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок назначения или избрания на должность мирового судьи. На мировых судей, входящих в единую судебную систему Российской Федерации и обладающих единым статусом с другими судьями, распространяются нормы Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Вопросы отбора кандидатов на должность мирового судьи урегулированы нормами статьи 5 указанного Закона и не относятся к компетенции регионального законодателя. Содержащееся в пункте 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 указание на наличие положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области в качестве условия назначения на должность мирового судьи позволяет при назначении кандидатов учитывать урегулированные федеральным законодательством вопросы отбора кандидатов на должность мирового судьи.
Представитель Губернатора Калининградской области Е.А. Орлова поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, согласно которой оспариваемые заявителями положения пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 приняты в рамках действующего законодательства. Отметила, что порядок назначения мировых судей не может быть установлен субъектом Российской Федерации произвольно, поскольку порядок наделения полномочиями судьи является неотъемлемой составляющей статуса мирового судьи, который основан на принципах, закрепленных в федеральном законодательстве, един для всех судей Российской Федерации, и ссылка в пункте 1 статьи 7 на Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" является достаточной. В соответствии со статьей 5 указанного Закона назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей. В соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по рассмотрению заявлений лиц, претендующих на должность мирового судьи, даче заключения о рекомендации данных лиц на должность мирового судьи либо об отказе в такой рекомендации.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которое в силу ее статьи 118 (часть 3) осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
В соответствии с пунктом "л" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.
Мировые судьи согласно частям 2, 4 статьи 4, части 2 статьи 28 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной система Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ) относится к числу судов субъектов Российской Федерации, которые входят в единую судебную систему Российской Федерации, их полномочия и порядок деятельности устанавливаются как федеральным законодательством, так и законодательством субъекта Российской Федерации.
Принятый в развитие положений Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ и закрепляющий основные принципы организации и деятельности мировых судей Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 188-ФЗ) определяет пределы компетенции субъектов Российской Федерации в регулировании деятельности мировых судей. Согласно пункту 1 его статьи 1 полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", иными федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель предоставил законодателю субъекта Российской Федерации полномочия по определению в соответствии с федеральными законами порядка назначения (избрания) и деятельности мировых судей.
Статья 51, пункты 2 и 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области также предусматривают, что мировые судьи, входящие в единую судебную систему Российской Федерации, относятся к судам Калининградской области, полномочия и порядок деятельности мировых судей, порядок наделения их полномочиями устанавливаются федеральными законами и законом Калининградской области.
С учетом изложенного, Закон Калининградской области № 202, регулирующий порядок назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области, принят в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.
3. Согласно пункту 1 статьи 7 Закон Калининградской области № 202 мировые судьи назначаются на должность областной Думой по представлению, вносимому в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", и при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области.
Указанным пунктом статьи 7 данного Закона предусмотрены три взаимосвязанных элемента. Во-первых, назначение мировых судей на должность областной Думой. Во-вторых, обязательное наличие для осуществления областной Думой указанного назначения положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области. И, в-третьих, внесение для осуществления назначения мировых судей в областную думу представления в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
Оценивая указанные взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 по содержанию норм, Уставный Суд исходит из следующего.
3.1. Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона № 188-ФЗ предусмотрено, что мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Законодатель Калининградской области, реализуя свои полномочия в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона № 188-ФЗ, предусмотрел назначение мировых судей на должность областной Думой, являющейся согласно пункту 1 статьи 17 Устава (Основного Закона) Калининградской области постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Калининградской области.
Таким образом, положение пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 в части назначения мировых судей на должность областной Думой соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
3.2. Согласно статье 3 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ одним из основных принципов организации судебной системы является ее единство, которое обеспечивается в том числе путем законодательного закрепления единства статуса судей.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом.
Поскольку порядок наделения полномочиями судьи является неотъемлемой составляющей статуса мирового судьи, который основан на принципах, закрепленных в федеральном законе, и един для всех судей Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, обладая полномочиями по правовому регулированию порядка назначения (избрания) мировых судей, должны устанавливать данный порядок, исходя из требований федерального законодательства.
В качестве элемента порядка назначения на должность судьи пунктом 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" предусмотрено наличие положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии, формируемой органами судейского сообщества. Указанная норма Закона распространяется и на мировых судей.
Согласно пункту 1 статьи 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы и принимают мотивированные решения, в том числе в отношении мировых судей. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 19 указанного Федерального закона квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассматривают заявления лиц, претендующих на соответствующую должность судьи, и с учетом результатов квалификационного экзамена дают заключения о рекомендации данных лиц на должность судьи либо об отказе в такой рекомендации.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 188-ФЗ к мировым судьям и кандидатам на должность мировых судей предъявляются аналогичные требования, которые предъявляются к федеральным судьям и кандидатам на должность федеральных судей в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
Таким образом, положение пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202 о наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области для осуществления областной Думой назначения мировых судей не противоречит федеральному законодательству и, следовательно, соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
3.3. В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, их должностных лиц.
Согласно подпунктам 1 и 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации являются основными принципами деятельности органов государственной власти Калининградской области.
При принятии данного решения Уставный Суд исходит из того, что применение оспариваемых заявителями положений Закона Калининградской области № 202 оказывает непосредственное влияние на реализацию гражданами конституционного права на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией (Постановления от 5 июля 2001 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 31 мая 2005 года № 6-П, от 14 июля 2005 года № 8-П и другие), вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического равенства обуславливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45, части 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, при осуществлении правового регулирования общественных отношений в части определения порядка назначения на должность мировых судей законодательный орган государственной власти Калининградской области обязан обеспечить соответствие принимаемого Закона Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, исходя из общеправовых требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.
Закон Калининградской области № 202 в пункте 1 статьи 7 устанавливает, что мировые судьи назначаются на должность областной Думой по представлению, вносимому в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
Порядок назначения мировых судей в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации, является частью единого процесса наделения судей полномочиями, установленного федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации. На мировых судей, обладающим единым статусом с другими судьями, распространяются положения Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", в том числе статей 5 и 6, определяющих порядок отбора кандидатов на должность судьи и порядок наделения судей полномочиями.
Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона № 188-ФЗ мировые судьи назначаются на должность в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.
Однако, из содержания статьи 6 Федерального закона № 188-ФЗ следует, что федеральный законодатель определил только варианты наделения мировых судей полномочиями: назначение (избрание) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избрание на должность населением соответствующего судебного участка.
Сама же процедура представления кандидата на должность для избрания его населением или назначения (избрания) законодательным (представительным) органом власти, которая является обязательным элементом порядка назначения (избрания) на должность мирового судьи, не урегулирована ни Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", ни Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации", и в силу предоставленных полномочий подлежит установлению законом субъекта Российской Федерации.
Исходя из изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что само по себе положение пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области № 202, предусматривающее, что мировые судьи назначаются на должность областной Думой по представлению, вносимому в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", являясь отсылочной нормой, не противоречит федеральному законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Вместе с тем, анализируя оспариваемые положения статьи 7 Закона Калининградской области № 202 в их взаимосвязи с другими положениями указанного Закона и положениями федерального законодательства, Уставный Суд отмечает, что отсутствие в них нормативных предписаний: устанавливающих должностное лицо, представляющее кандидатов для назначения на должность мирового судьи; перечень документов, необходимых для представления в областную Думу; сроки представления и иные обязательные элементы, связанные с процедурой представления в Калининградскую областную Думу кандидатов для назначения на должность мирового судьи, не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности правого регулирования, создает возможность для нарушения государственных гарантий обеспечения и реализации конституционного права граждан на судебную защиту и, следовательно, не соответствует положениям статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области. По мнений Уставного Суда, такое правовое регулирование не может быть признано соответствующим общим принципам деятельности органов государственной власти: приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации федеральных законов на всей территории Российской Федерации, закрепленных в пункте 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать положения пункта 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года № 231), устанавливающие, что мировые судьи назначаются на должность областной Думой по представлению, вносимому в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Калининградской области, соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
2. Признать пункт 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 202 "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года № 231) в той мере, в какой им в соответствии с полномочиями по установлению порядка назначения мировых судей, предоставленными федеральным законодательством субъекту Российской Федерации, не урегулирована процедура представления в Калининградскую областную Думу кандидатов для назначения на должность мирового судьи, не соответствующим подпунктам 1 и 3 пункта 1 и 3 статьи 7, пунктам 1 и 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
3. Настоящее Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.
4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.


------------------------------------------------------------------